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 本刊论文 |
| 基于调查的少数民族地区征地安置模式研究 |
| 作者：刘超 时间：2016/08/26 点击：421 |
摘 要：随着西部大开发、“一带一路”国家战略实施和中央新疆工作座谈会的召开，新疆社会经济得到迅速发展，同时面临着农地征收安置问题，并由此带来的社会矛盾日益凸显。本文将以南疆的阿克苏地区为例，采用失地问卷调查方式，通过定量和定性相结合的分析方法，比选目前安置模式的优劣，试图探索以“1+1+X”安置模式作为南疆少数民族地区的新尝试，并通过相关分析，论证其可行性。揭示在新疆少数民族地区，如何 规避降低由征地安置带来的社会矛盾，成为缓解现阶段少数民族地区征地安置的关键问题，为新疆其他地区征地安置模式提供参考价值。
关键词：少数民族地区；“1+1+X”安置模式；阿克苏地区
农地征收所聚焦的社会关注越来越多，影响也越来越大[1]。在边疆少数民族地区，切实保障少数民族失地农民的合法权益是解决目前农村土地征收过程中利益冲突问题的关键所在。因此，探究农村征地过程中的安置模式问题，分析现阶段农地征收中的安置现状，总结出被征地农民在征地过程中利益得不到保障的原因，从而寻找到保护农民合法利益的对策建议，对未来征地过程中的理论和实践的问题研究具有双重效益[2]。
1 研究区概况
1.1 阿克苏地区安置现状
2011—2013年，阿克苏地区经国务院、自治区批复，涉及征地的土地共有843宗，征地总面积达到2 347.117 1 hm2，支付征地安置总费用达到15.56亿元，共安置农业人口数达到12 682人。
1.2 阿克苏地区征地缘由
随着新型城镇化、工业化的实施，新和县建设用地需求量加倍增加，征地类型主要以大量征用县城周围的农村集体土地为主。阿克苏地区主要征地类型见表1。
1.3 阿克苏地区征地安置模式
1.3.1 货币安置模式 阿克苏市、温宿县、库车县主要以货币安置模式为主。其中政府牵头制定相关的社会保障措施为辅；温宿县与柯坪县的现行补偿安置模式主要以货币安置模式为主的青苗补偿以及地上附着物补偿费；库车县农户与乡政府签订相关协议合同，对于自家开荒的农地一旦被国家重大项目开建而被征收，会得到相应的青苗补偿费，其他费用由乡政府解决。
1.3.2 住房安置模式 阿克苏市经批准在阿克苏市空台力克区域开发土地600余hm2，用于安置被征地农民；另一方面，由政府补贴，在被征地区域统一建设了五个富民安居点，建设了3 000余套，共30余万m2安居房，用于安置被征地农民；沙雅县先后出台了房屋拆迁安置方案集中安置区购买阿合敦、英巴格小区平房，划拨宅基地的拆迁户都给予价格上的优惠，县政府在海楼乡托依堡镇征收土地给农民安置土地。
1.3.3 招工安置模式 招工安置模式以柯坪县为代表，国家建设征用土地造成被征地单位的多余劳动力符合招工标准的由当地政府批准，可由当地用地单位进行招工安置，解决因征地而失去生活来源的失地农民。一方面解决失地农民未来生活的后顾之忧；另一方面解决农村剩余劳动力，充分发挥农村人口人力资源优势。
1.3.4 粮食补贴安置模式 温宿县考虑到耕地农民失地后出现的粮食短缺问题，故除给予失地农民一定的土地和土地安置补偿费后，还加入了征地后五年的口粮；拜城县主要征地补偿安置模式在以货币安置、农业安置之外，加入了对失地农民的粮食补贴安置模式。
1.3.5 社会保障安置模式 阿克苏市制订了被征地农民的社会保障资金由政府、集体、个人三方共同承担；阿瓦提县始终坚持“先安置，后征地”原则，对被征地农民进行安置，尽可能地做到“能补则补”的原则；乌什县征地中采取货币安置、失地农民转城镇户口、失地农民纳入城镇低保、50%优惠购买门面房安置等模式，妥善解决好征地农民安置问题；柯坪县征地补偿安置模式中通过为失地农民购买养老保险，作为其社会保险安置的一部分；库车县将失地农民纳入城镇最低生活保障体系，安置方式包括提供最低生活保障和提供就业与培训，以期能够在更多方面为失地农民寻找生活经济来源；沙雅县把各项条件符合相关政策法规范围内的失地农民同相关部门进行协调，提供给这部分失地农民未来的生活补贴。
2 各类安置模式的优缺点分析
2.1 货币安置模式
货币补偿安置的优势：操作便捷，程序简单，受众面广，群体集中且普遍接受。自身的缺点：只考虑了农民的眼前利益而忽视了失地农民的长远利益和生活保障，没有充分考虑农村土地承载的多种社会功能，包括一系列与土地有关的利益和权利，如财产权利、政治权利和就业机会等权利。这种安置方式将养老和当前的生活补偿混在一起，使失地农民的可持续生计受到威胁。适用范围：不同经济水平、不同土地用途都可采用这种安置方法[3]。
2.2 农业安置模式
农业安置的优势：最大可能地减少了失去土地对农民的影响，对农用土地的结构性调整与资源分配有着重要的意义。农业安置的缺点：土地资源的稀缺性使得补偿安置模式的适用范围进一步的缩小；土地调整过程中仍存在不可避免的矛盾，例如土地肥力、生产生活习惯和人际关系等；没有提高农民的生活水平。适用范围：适用于农业用地资源丰厚的地区。
2.3 招工安置模式
招工安置的优势：部分程度上缓解了失地农民的重新就业问题，稳定社会局面。招工安置的缺点：接收单位很难一次性对失地农民进行全盘接收，可操作性不强，未经培训的失地农民有可能面临“二次失业”的可能。适用范围：被征土地用于工业项目且企业属于劳动密集型。
2.4 留地安置模式
留地安置的优势：用土地换土地的方式提高失地农民在土地增值收益中的比重，用增值收益的补偿作为安置补偿的重要手段之一[4]。留地安置的缺点：具有一定的局限性，只有在留地所隐含的价值能够承载起失地农民长期生活保障的地区才能适用。适用范围：被征土地用于经营性开发。
2.5 入股分红安置模式
入股分红安置的优势：农民能按年分红，分享土地的增值收益。入股分红安置的缺点：风险规避难度较大，极易受到市场秩序与其他因素的干扰，从而导致增值收益受损。适用范围：被征土地用于经营性开发。
2.6 社会保障安置模式
社会保障安置的优势：失地农民的户籍得以转换，并在今后的生活中得到相应的保障。社会保障安置的缺点：当地政府的财力大小直接关系到保障措施到位的情况好坏，在现有资金匮乏的状况下使得保障问题充满了不确定因素[5]。适用范围：在经济发展较为发达的地区能够收到更加明显的效果。
2.7 住房安置模式
住房安置模式的优势：打造宜居农村，改善居住环境。住房安置模式的缺点：首先是改变了农民原有的生活习惯，农民失去了原有的门庭院落，失去了原本的田园生活；其次“上楼”的农民还要面临如何处理邻里关系，如何适应不同的生活习惯等问题。
3 “1+1+X”安置模式的构建
3.1 模式内涵
“1+1+X”安置模式充分考虑了少数民族地区的现实实际。通过与全疆征地安置模式的比较与分析，笔者发现货币安置模式作为基本的安置模式之一，在“1+1”中货币安置模式是其中的必选模式；失去维持生计的生产土地的失地农民只有在社会保障的相关支持下，才能获得生活水平的长远发展，“1+1”中另一项必选安置模式为社会保障安置模式。“X”在前两项安置模式带来的福利之后，依据当地的现实实际，有选择的、无固定数量限制的多元安置模式集合[6]（图1）。
3.2 对货币安置模式的优化设想
货币安置模式作为传统的安置模式之一，沿用至今已暴露出诸多缺陷，就在于没有充分考虑当地失地农民的“后期安置效应”，缺少相关部门机构善意的指导与使用评价，会导致失地农民发生“二次上访”的现象。这在阿克苏地区比较普遍，设置类似的“扶持指导”为选择一次性支付补偿款的失地农民合理规划，善意提醒，以增强货币安置模式人性化的一面。
3.3 对社会保障安置模式的优化设想
在“1+1+X”安置模式中，对于社会保障安置的设想，首先应当以提高当地经济发展水平为前提，村集体合理组织管理为重点，社保制度配套实施为依据，全面提升失地农民的养老待遇水平，建立失地农民养老金的动态调整机制，同时建立失地农民的社保风险基金，由政府组织民间团体，集合社会力量，通过财政税收、社会捐助、社会众筹等方式填补短缺。并由村集体组织设立监督管理机构，对资金收支实施监管，保证公正、公开、透明地运行。
3.4 对“X”安置模式的优化设想
在本研究中，对于“X”安置模式的初步构想主要是依据为国家现行推行的其他安置模式，主要包括农业安置、招工安置、留地安置、入股安置、住房安置等其他安置模式[7]。在现有固定安置模式的推行出现困难的情况下，当地可以尝试为失地农民量身定制补偿安置模式，更加人性化地为保证失地农民的生活质量水平不降低做足保障。同时不同的安置模式的叠加与综合，或许可以创造出“1+1>2”的安置效果。
4 关于“1+1+X”安置模式的“SWOT”分析
4.1 优 势
该模式将传统的货币安置模式与社会保障安置模式作为必选安置模式充分体现出了对于少数民族失地农民现实实际的重视，二者可以作为失地农民未来生活的重要保障，缓解了失地农民接受新模式所考虑的后顾之忧。通过综合运用“X”模式作为后期安置工作的后备补充，模式更加灵活，可以更加因地制宜、因时制宜地为失地农民做好安置补偿工作。
4.2 劣 势
该模式中关于征地部门的定位问题是落实好后续安置模式问题的关键。政府部门的权责界限关系到相关征地部门的角色定位，如果定位不清，则会造成征地与补偿的标准出现明显落差，无疑会损害失地农民的合法权益；关于“X”模式的衔接也是该模式的劣势之一，形成良好的“高低搭配”作为互补模式是该模式运用的重点所在。
4.3 机 会
目前的安置模式的运用仍处在探索阶段，不同地区的经济发展水平差异巨大，鼓励差别化的安置政策可以有效地缓解“同地不同价”的尴尬，避免安置模式的“一刀切”[8]。“1+1+X”安置模式的实施能够为处在经济发展低水平的地区带来实惠，使少数民族发展地区的失地农民享受更人性化的安置模式成为可能。
4.4 威 胁
预防政府权力寻租、防止土地投机是当下征地安置工作的难点之一。土地中蕴含的高额“隐形福利”是各个权利主体所觊觎的对象，因此“1+1+X”安置模式的监管环节是保证其公平公正公开执行的关键所在[9-10]。少数民族地区的地缘环境复杂，处理好安置补偿工作是维护地区稳定、确保社会和谐的重要因素。由于监管不力、问题反馈不到位而造成的农民上访，群体性事件是该模式是否能够继续实施的最大难题。
5 结 论
在对现有安置模式进行充分的比选之后，不难发现，征地安置模式的实际运用，既不是简单的单一安置模式的运用，也不是若干个单一安置模式的简单叠加，而是需要依据每个地区征地安置的总体情况与实际情况，分别从宏观角度与微观角度进行分析论证，找到一个适合地区区情与民情的综合安置模式方案。因此，“1+1+X”安置模式的构建更能贴合现有的实际工作思路。虽然该模式只是初步的构想，但也算是疆内地区比较大胆的理论创新与尝试，尤其是针对南疆少数民族地区，只有健全的安置政策、完善的安置模式、前瞻的安置方法，才能真正地做到“为民着想，为民分忧”，真正体现出政府“访民情、惠民生、聚民心”的工作精神，将征地安置工作中的不稳定、不确定因素降到最低，才能够更加有利于维护南疆乃至新疆整体良好发展的大环境[11]。
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